Giappichelli: Nuovi problemi di amministrazione pubblica

Questo lavoro si propone di affrontare lo studio dei contratti pubblici nell’ottica della funzione amministrativa, concentrando l’analisi sull’interesse pubblico sotteso a ciascuna fattispecie, con l’intento di indagare se e in che modo esso influisca sull’operazione contrattuale, dalla genesi all’estinzione, fisiologica o patologica. L’interesse verso questa prospettiva di analisi è suscitato da una serie di riflessioni intorno alla tradizionale ricostruzione del contratto dell’amministrazione come contratto privato tout court. Essa è volta ad assicurare la parità delle parti e, in particolare, presupponendo che l’amministrazione sia il contraente forte, ad evitare la riproduzione nel rapporto contrattuale delle dinamiche di quello pubblicistico, cioè la supremazia nei confronti del privato.

Il Trattato sulla Comunità economica europea conteneva, sin dalla sua prima stesura, un corpo di disposizioni sugli aiuti di Stato alle imprese. Le norme erano poste nel capo I della parte III sulle “regole di concorrenza”, insieme alle “regole applicabili alle imprese” – contenenti i divieti di abuso di posizione dominante e di intese restrittive – e alle “misure antidumping”. La collocazione nel Trattato poteva quindi suggerire che le norme sugli aiuti costituissero un complemento alle regole di concorrenza, essendo diversi i soggetti destinatari – gli Stati, anziché le imprese – ma non l’obiettivo perseguito.

«Nel presente lavoro si è scelto di trattare il tema del provvedimento amministrativo condizionato secondo due distinte linee direttrici: quella del provvedimento amministrativo a cui è stata apposta una condizione in senso tecnico, cioè un elemento accidentale vero e proprio, che incide sulla sua efficacia e quella del provvedimento amministrativo che viene definito "condizionato" all'ottemperanza delle prescrizioni in esso stabilite, le quali sono definite alla stregua di clausole particolari di natura prescrittiva, impositive di specifici obblighi in capo al destinatario del provvedimento amministrativo, ed in ordine all'inosservanza delle quali è previsto un sistema sanzionatorio ispirato ad una progressiva gradualità. È opportuno chiarire fin da subito la differenza che intercorre tra le condizioni in senso tecnico (elementi accidentali) e le condizioni "in senso atecnico" (clausole particolari): le condizioni-elementi accidentali sono connotate, a differenza delle clausole particolari, dal carattere dell'accidentalità secondo il modello civilistico, ed ineriscono ad eventi futuri ed incerti, il cui avveramento o meno incide sull'efficacia del provvedimento; le clausole particolari hanno natura prescrittiva, fanno riferimento a elementi già certi o suscettibili di sicuro avveramento in virtù dell'obbligo di adempimento imposto in capo al destinatario del provvedimento che le prevede e costituiscono elementi immancabili, sia pure affidati alle scelte discrezionali nel quid e nel quando, del contenuto del provvedimento amministrativo...» (dall'introduzione)

Il testo su “Il conflitto di interessi nell'esercizio dell’attività amministrativa“ affronta il tema relativo alla disciplina (di carattere sia preventivo che repressivo) concernente il conflitto di interessi in senso ampio (strutturale o funzionale), che si realizza nelle situazioni in cui l’Amministratore Pubblico sia portatore di un interesse personale (diretto o indiretto) potenzialmente idoneo a determinare uno sviamento dell’attività amministrativa dall'obiettivo del migliore perseguimento dell’interesse pubblico. La materia del conflitto di interessi, nell'ambito del Diritto Amministrativo sostanziale, è di rilevanza centrale, in quanto riguarda direttamente l’effettiva applicazione dei principi-base dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa. La tematica in questione è, inoltre, di un’ampiezza estrema, in quanto riguarda tutti i settori dell’Amministrazione Pubblica, tanto che – oltre alla disciplina generale, introdotta nell'art. 6 bis della legge n. 241/1990 – la stessa è sempre stata oggetto di notevole interesse, oltre che del legislatore (con numerose discipline speciali), anche da parte di giurisprudenza e dottrina (relative anche a casistiche specifiche), le cui posizioni sono oggetto di approfondimento nella presente monografia (destinata a tutti gli operatori nel settore del Diritto Amministrativo).

"Lo studio delle misure ripristinatorie rende necessario affrontare temi che con tali misure si intrecciano, in particolare: il tema delle sanzioni amministrative, i temi del risarcimento del danno e dell’esecuzione in forma specifica, il tema dell’esecutorietà e delle misure di esecuzione. L’ampiezza di tali temi e la circostanza per cui l’attenzione della dottrina e della giurisprudenza si è concentrata soprattutto sulla loro distinzione rispetto alle sanzioni amministrative, hanno contribuito a rendere difficoltoso il tentativo di qualificazione, in particolare da parte della dottrina, dei provvedimenti ripristinatori e dei procedimenti che ad essi conducono. A tal proposito, il primo passo della indagine muoverà nell’intento di individuare la natura giuridica dei provvedimenti e dei procedimenti ripristinatori, prendendo le mosse dal dibattito dottrinale e giurisprudenziale sorto con riguardo alla loro collocazione nel novero delle sanzioni amministrative intese in senso lato, oppure all’interno della categoria delle misure d’esecuzione." (dall'introduzione)