Edizioni Scientifiche Italiane: Quaderni di diritto e processo amministr.

La raccolta di saggi contenuta nel volume si propone di esaminare sotto vari profili il tema degli insediamenti produttivi, sul presupposto che l'attuale fase di crisi economica possa essere affrontata semplificando i procedimenti amministrativi attraverso i quali è possibile dar luogo all'iniziativa economica privata. I numerosi interventi normativi degli ultimi anni, del resto, non ultimo quello operato con la legge n. 124 del 2015, muovono in questa direzione, eppure, come risulta dai contributi, tali interventi sovente mostrano di essere affetti da una tendenziale disorganicità. La pubblicazione, frutto di un incontro seminariale tenutosi a Palermo il 4 settembre 2014, senza alcuna pretesa di esaustività, si propone di fornire un contributo allo studio ed alla analisi di temi certamente di vasta portata, muovendo dalla consapevolezza che, dalla loro risoluzione, dipende in buona parte il futuro stesso del Paese.

Il volume analizza il contratto di concessione, istituto dinamico e complesso nel quale pubblico e privato si intrecciano imponendo una revisione delle categorie tradizionali. I contributi raccolti mostrano la progressiva «contrattualizzazione» delle concessioni, la centralità della buona fede e dell'affidamento, la valorizzazione di taluni rimedi civilistici e l'emergere di modelli cooperativi. Le riflessioni convergono lungo un percorso che - pur nella diversità delle prospettive e dei problemi affrontati - restituisce unitarietà di metodo a un fenomeno in evoluzione.

L'indeterminatezza, la vaghezza delle norme, le tecniche per il controllo sull'applicazione di regole indeterminate sono temi che interrogano l'intera scienza giuridica. La dottrina amministrativistica inevitabilmente si confronta con i problemi specifici della materia, ma si caratterizza al contempo per l'apertura e la disponibilità a considerare, filtrare e far proprie proposizioni e impostazioni elaborate in altri campi della scienza giuridica e delle scienze sociali in generale. Il volume raccoglie gli atti dell'omonimo convegno svoltosi presso il dipartimento di Giurisprudenza dell'Università di Foggia il 9 e 10 novembre 2023, articolato in tre sessioni. La prima sessione è stata dedicata all'impatto dei principi costituzionali sull'indeterminatezza delle norme che attribuiscono e disciplinano il potere amministrativo; la seconda ai riflessi dell'indeterminatezza su categorie, istituti e qualificazioni dell'azione amministrativa; la terza al controllo giudiziario delle valutazioni amministrative formulate in base a concetti giuridici indeterminati e all'indeterminatezza delle regole processuali nel giudizio amministrativo.

L'analisi critica e ricostruttiva nei processi evolutivi del mutamento di destinazione in materia urbanistica prende le mosse dalla comparazione tra modello civilistico e modello urbanistico e dalla convergenza delle utilità per uso funzionale, per giungere alla teoria della rigenerazione d'ambito per progetti, al pluricentrismo urbano, all'urbanizzazione diffusa.

Il lavoro esamina il contenzioso amministrativo sabaudo e la sua ricca produzione giurisprudenziale, confrontandoli con l'attualità. L'intento è quello di segnalare gli elementi di continuità, che, a far tempo dalle riforme che interessano il diritto amministrativo degli anni Novanta dello scorso secolo, risaltano con maggiore evidenza (si pensi alla materia dei contratti pubblici, alla responsabilità dell'Amministrazione, all'occupazione sine titulo), e gli elementi di discontinuità (si pensi al sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità amministrativa, che era all'epoca sostanzialmente assente). Elemento comune è l'estensione, allora come ora, dei principi e delle regole del diritto civile all'attività amministrativa (di cui si segnalano, nelle battute conclusive, anche i rischi nell'ottica della tutela del privato), sempre, però, all'insegna di deroghe ed eccezioni che testimoniano la specialità, forse ontologica, del diritto 'privato' che si applica all'Amministrazione. Allo stesso tempo, è ontologicamente diverso il giudice amministrativo rispetto a quello civile, come è dimostrato dallo status ricoperto dai diversi giudici delle controversie tra privati e Amministrazione: è forse questo il trait d'union tra le più risalenti esperienze e l'attualità.

Il contributo affronta un istituto "tradizionale" del diritto amministrativo, quale il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, connotato da una singolare trasversalità sul piano sostanziale e sul piano processuale, sebbene ancora fortemente dibattuto sul piano definitorio e sul piano applicativo, anche perché carente di una disciplina organica e completa. Il testo prende le mosse dalla dibattuta questione dell'inquadramento giuridico del ricorso e affronta le più rilevanti questioni applicative, in parte ancora irrisolte e in alcuni casi scarsamente affrontate dalla dottrina: dall'ammissibilità del giudizio di ottemperanza avverso la decisione presidenziale rimasta inadempiuta all'opposizione al ricorso medesimo, dall'ammissibilità del giudizio dinanzi alla Corte di Cassazione per motivi inerenti la giurisdizione alla necessità della tutela cautelare anche in sede straordinaria. Il volume intende suggerire una lettura dell'istituto in grado di affrancarsi da quella finora offerta di un ricorso ibrido "a metà" tra ricorso giurisdizionale e rimedio amministrativo, per recuperare ontologicamente la sua natura di peculiare rimedio amministrativo - assecondando la sua iniziale istituzione nell'ordinamento - del tutto autonomo rispetto ai ricorsi giurisdizionali e ai ricorsi amministrativi.

Il lavoro si focalizza sia sull'esame dello strumento del vincolo indiretto in quanto sede privilegiata in ordine all'attuazione del principio di proporzionalità che sull'analisi della tensione, spesso di difficile composizione, che può sorgere tra l'interesse alla tutela di completamento del bene culturale, perseguita attraverso l'imposizione del vincolo indiretto, e l'interesse ambientale alla transizione ecologica, nella veste specifica della transizione energetica. La "competizione" tra gli interessi alla tutela indiretta del patrimonio culturale e alla tutela del paesaggio da una parte e l'interesse ambientale alla transizione energetica dall'altra si svolge anche nell'ambito del procedimento di autorizzazione unica all'installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili. A tal proposito, si è dato conto sia delle criticità, determinate da consolidate prassi amministrative, che hanno riguardato l'installazione di impianti a fonti rinnovabili localizzati nelle aree contermini a quelle tutelate, e che si sono tradotte spesso in un rallentamento della diffusione della produzione di energia rinnovabile, che degli interventi legislativi preordinati a risolvere le citate criticità. Viene affrontata, da ultimo, la questione della possibile ricaduta della positivizzazione del principio della tutela dell'ambiente nell'art. 9 della Costituzione - attuata dalla riforma costituzionale contenuta nella l. cost. 1/2022 - sull'opera di bilanciamento tra gli interessi alla tutela del patrimonio culturale e alla tutela del paesaggio da una parte e l'interesse ambientale alla transizione energetica dall'altra.

Molteplici vicende giudiziarie hanno fatto emergere, anche di recente, la centralità e la delicatezza della problematica attinente all'ampiezza del sindacato del giudice ordinario (g.o.) sull'azione amministrativa e, più in generale, al rapporto tra potere giudiziario e potere esecutivo. Si tratta di problematica che ha avuto il suo massimo approfondimento nel settore della materia edilizia, in quanto negli anni settanta dello scorso secolo, per reprimere il dilagante fenomeno dell'abusivismo edilizio, molti Pretori iniziarono a sindacare la legittimità dell'atto amministrativo, sottoponendo al medesimo trattamento sanzionatorio l'ipotesi di licenza edilizia mancante e quella di licenza edilizia illegittima. Tale problematica, tuttavia, va ben oltre lo specifico contesto degli illeciti urbanistico-edilizi, fino ad involgere la più ampia tematica del sindacato del g.o. sull'azione amministrativa. In tale ambito è concreto il rischio di una illegittima invasione, da parte del g.o., di aree istituzionalmente spettanti ad altro potere dello Stato. Ciò è dovuto soprattutto al continuo incremento del controllo dello stesso g.o. sull'azione amministrativa, incremento causato anche da un diffuso atteggiamento di sfiducia nella capacità della P.A. di gestire beni di importanza vitale. Il g.o. (e, in particolare, quello penale), nel costante tentativo di rimediare allo scarso intervento dell'autorità amministrativa, rappresenta un fondamentale strumento di contrasto all'abusivismo edilizio. È, però, in totale antitesi con la funzione giurisdizionale qualunque atteggiamento del g.o. diretto a sostituire una sua valutazione a quella del legislatore. Il raggiungimento di tale obiettivo passa anche attraverso una corretta interpretazione della norma prevista dall'art. 5 LAC, che regola il potere di disapplicazione dell'atto amministrativo da parte del g.o. Non è semplice risolvere il problema della possibilità di configurare o meno l'illecito della realizzazione di lavori in assenza di permesso edilizio anche quando quest'ultimo sia soltanto illegittimo. In riferimento a tale specifica ipotesi (in cui la fattispecie criminosa prevede, tra gli elementi costitutivi, un provvedimento amministrativo ampliativo) il presente lavoro tende a dimostrare che non è configurabile il potere di disapplicazione del g.o. Inoltre, lo stesso lavoro cerca anche di provare che il necessario potere del g.o. di valutare la legittimità del provvedimento amministrativo è una diretta conseguenza non del potere previsto dal citato art. 5, ma di un'attività di interpretazione della norma giuridica fondata sulla natura del bene giuridico tutelato e su ogni altro elemento utile per ricostruire l'intenzione del legislatore. Il presente studio punta anche a dimostrare non solo che il citato potere di disapplicazione debba essere escluso - oltre che nella sopraindicata ipotesi - pure nel caso in cui la fattispecie criminosa contempli, tra i suoi elementi costitutivi, la qualificazione (legittimità/illegittimità) dell'atto amministrativo, ma anche che il potere di disapplicazione del g.o. deve ritenersi ammissibile unicamente nelle ipotesi di reato che contengano, tra gli elementi essenziali, un provvedimento amministrativo restrittivo. Tale ultima specifica ipotesi deve ritenersi l'unica forma ammissibile di disapplicazione di un provvedimento amministrativo illegittimo da parte del giudice penale.

Nell'attuale momento storico, di perdurante crisi economica e di grave crisi istituzionale, soprattutto europea, il settore del credito sembra ergersi come esempio di ordinamento giuridico stabile, integrato, dotato di una propria autonomia, in cui la logica funzionale del perseguimento dell'interesse generale alla stabilità finanziaria, tiene assieme ordinamenti giuridici diversi. Il volume analizza in dettaglio la funzione di vigilanza bancaria esercitata dalla Bce nell'ambito del MUV, disvelandone i tratti caratterizzanti ed evidenziando come la stessa assolva una funzione di più ampio respiro, essendo protesa ad assicurare non solo la stabilità finanziaria, bensì la stabilità sistemica, con ciò intendendosi la ricerca e il costante perseguimento di un difficile equilibrio fra sistemi giuridici differenti.

Il tema della responsabilità da atto lecito o da attività lecita della P.A. è al centro di un dibattito molto risalente. Alla luce di un'articolata ricostruzione storica e dogmatica, connotata da un significativo disordine, lo studio mira a disegnare un quadro completo e sistematico di tale modello di responsabilità. In particolare, l'indagine contribuisce a chiarire i molteplici profili oscuri sorti nel corso del tempo: quando si configura la responsabilità in esame? Quali sono gli elementi costitutivi della medesima? Qual è la sua funzione? Si potrebbe accettare quale principio fondamentale quello c.d. di giustizia distributiva, il cui carattere variabile - secondo Giovanni Vacchelli - consente di modellare la responsabilità a seconda della prevalenza dei criteri individualisti o socialisti? Dopo l'approvazione della Carta costituzionale, la centralità riconosciuta alla persona consente di ancorare la responsabilità da atto lecito o da attività lecita al principio fondamentale di matrice costituzionale, ex art. 2 Cost.? L'intento è di individuare, quindi, gli elementi tipici della responsabilità da atto lecito o da attività lecita della p.A. e di comprendere se la stessa sia ascrivibile ai tradizionali schemi del diritto comune ovvero se, muovendo dal dovere di solidarietà, di cui all'art. 2 Cost., e dal principio di giustizia distributiva-riparativa sia qualificabile come responsabilità da contatto sociale, ma per così dire "atipica".

Il volume si propone di offrire un contributo originale allo studio della nullità provvedimentale analizzando i rapporti con le altre patologie e mettendo in luce i tratti di specialità rispetto alle corrispondenti categorie di diritto civile. Il percorso segue, così, inevitabilmente, un andamento bifasico. Nella prima parte della trattazione il tema della nullità è vagliato secondo una prospettiva di teoria generale: attraverso un richiamo costante ai principi, si evidenziano i tratti differenziali del provvedimento amministrativo rispetto al negozio giuridico, sottoponendo a verifica la possibilità di applicare pedissequamente al primo le categorie e gli istituti previsti per il secondo e di sopperire alla sinteticità del dato normativo mediante un mero rinvio alla disciplina civilistica. La seconda parte del lavoro affronta il tema della nullità provvedimentale e il suo rapporto con le altre patologie in una prospettiva più dinamica, che prende avvio dall'analisi del dato processuale, tutto racchiuso nell'art. 31 comma 4 del codice del processo amministrativo, per poi concludersi attraverso un'attenta disamina delle possibili forme di tutela esperibili dinanzi ad un provvedimento amministrativo nullo.

A dispetto della sua indiscussa rilevanza teorica e applicativa, la disciplina, assai articolata e più volte variata nel tempo, dell'anomalia dell'offerta non è stata ancora oggetto di adeguata sistemazione scientifica: come del resto emerge chiaramente dalla circostanza che, nonostante l'impegno nell'approfondimento del tema, sono ancora molte le questioni rimaste aperte. Al fine di tentare di superare tale insoddisfacente stato dell'elaborazione teorica e dell'applicazione pratica dell'istituto, la ricerca muove, per un verso, dall'individuazione della funzione dell'anomalia dell'offerta, attraverso il suo inquadramento nell'ambito del sistema dei contratti pubblici e, per altro verso, da una profonda rivisitazione del problema, "di vertice", della natura dell'accertamento tecnico in rapporto alla discrezionalità e al fatto: nell'intento di attuare quel coordinamento tra aspetti sostanziali e processuali che le esigenze della scienza e della giustizia richiedono.