Maggioli Editore: Progetto ente locale

Il panorama normativo italiano contempla diversi meccanismi di accesso a dati e documenti detenuti dalla pubblica amministrazione. L’accesso civico generalizzato, introdotto dal d.lgs. n. 97/2016, è il più recente e, per molti versi, anche il più controverso. Nella gestione di questo particolare procedimento, l’opportunità di alimentare partecipazione e controllo diffuso a beneficio della collettività spesso confligge con la necessità di tutelare interessi pubblici e privati. Il legislatore ha individuato esclusioni e limiti all’accesso, ma non ha fornito particolari strumenti per la gestione del processo decisionale, che spesso risulta estremamente dilemmatico e altamente discrezionale. La presente opera, che ha un taglio spiccatamente operativo, mira a supportare ed orientare dipendenti pubblici e amministrazioni alle prese con la complessità della gestione delle istanze di accesso civico generalizzato. Se la discrezionalità non può essere eliminata, tuttavia si può garantire che essa venga esercitata attraverso un processo logico e consequenziale che assicuri coerenza con l’attuale normativa, nonché fondatezza e tracciabilità al provvedimento finale. Il manuale operativo contiene: › la checklist per gestire in maniera logica, controllabile e replica- bile le istanze di accesso civico generalizzato; › il test di pregiudizio, che serve a valutare la presenza e misurare la concretezza dei pregiudizi ad interessi pubblici e privati; › il test di interesse pubblico, che serve a valutare le opportunità di partecipazione e controllo diffuso; › un metodo per bilanciare le opportunità e i rischi generati dall’ac- cesso alle informazioni; › scenari, casi di studio, esempi per affrontare in modo concreto i problemi ed applicare correttamente gli strumenti; › un approfondimento concettuale sull’accesso civico generalizzato che parte dalle origini e guarda al futuro della trasparenza in Italia.

La nuova edizione di questo apprezzato volume prende in analisi la normativa sui principi contabili a decorrere dal 2018. Molte sono state le modifiche e le integrazioni apportate alla originaria normativa della contabilità armonizzata delle Regioni e degli Enti locali da decreti ministeriali, poi recepiti nel D.Lgs. n. 118/2011 di armonizzazione contabile e nei suoi allegati sui principi contabili generali e applicati. L’opera è un valido strumento di aggiornamento professionale e un supporto operativo per dirigenti e funzionari amministrativi di Enti locali e per i Commercialisti Revisori. L’ordinamento contabile armonizzato degli enti territoriali richiede l’applicazione di 18 principi contabili generali e di 4 principi contabili applicati: programmazione di bilancio, contabilità finanziaria, con- tabilità economico-patrimoniale e bilancio consolidato del gruppo dell’amministrazione pubblica locale. Le principali innovazioni dell’ordinamento contabile armonizzato riguardano: il principio di competenza finanziaria potenziato, che comporta la registrazione dell’accertamento e dell’impegno al perfezionamento dell’obbligazione giuridica attiva e passiva e l’imputazione dell’entrata e della spesa all’esercizio di bilancio di esigibilità, ovvero alla scadenza del credito o del debito; il principio di competenza economica delle operazioni di esercizio, che comporta – come regola generale – l’imputazione dei proventi/ricavi alla competenza economica dell’esercizio in cui è stato registrato l’accertamento nella contabilità finanziaria e l’imputazione dei costi/oneri alla competenza economica dell’esercizio in cui è stata registrata la liquidazione della spesa nella contabilità finanziaria. Il documento del bilancio preventivo finanziario si sviluppa al minimo per tre esercizi, con conseguente modifica ed estensione del significato autorizzatorio degli stanziamenti di bilancio. Il principio applicato di contabilità economico-patrimoniale degli enti territoriali dimostra un forte allineamento con quello di impresa, richiamando le norme del Codice civile in tema di bilancio e i principi contabili dell’OIC, in quanto applicabili. Infine, la redazione del bilancio consolidato del gruppo di amministrazione pubblica diviene obbligatoria – ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs. n. 118/2011 – per tutti gli Enti locali: a decorrere dall’esercizio 2018, e con riferimento al 2017, anche per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.

I minori, in quanto soggetti deboli ai quali l’ordinamento riconosce una particolare tutela, proprio per tale loro condizione provocano, quasi istintivamente, attenzione da parte degli operatori dei servizi demografici, che da sempre adottano comportamenti di grande cautela negli adempimenti che li riguardano. I frequenti interventi del legislatore e, di recente, l’abbondante giurisprudenza su aspetti particolarmente delicati e controversi, hanno reso il quadro giuridico sempre più complesso. Per questo si è ritenuto necessario realizzare una specifica guida per gli ufficiali di stato civile e di anagrafe, uno strumento operativo da utilizzare in presenza degli innumerevoli adempimenti e procedure che coinvolgano, appunto, i minori. Il libro è organizzato in tre distinte parti: le prime due, strettamente connesse allo stato civile, seguono il minore dalla nascita, affrontando tutte le problematiche relative alla filiazione, alla denuncia di nascita e formazione del relativo atto, al riconoscimento, alla trascrizione degli atti di nascita provenienti dall’estero, con particolare attenzione ai casi di filiazione da genitori dello stesso sesso e di maternità surrogata, alla disciplina del cognome, alle diverse forme di adozione ai limiti in materia matrimoniale e ai risvolti in tema di attribuzione ed acquisto della cittadinanza italiana. La terza parte esamina la situazione del minore dal punto di vista dell’anagrafe, in tutti gli aspetti connessi all’iscrizione anagrafica e alle problematiche risultanti dai rapporti con i genitori: dall’iscrizione per nascita, per immigrazione dall’estero o anche in attesa di adozione, fino al rilascio di certificazione, per poi analizzare le difficoltà relative all’identificazione del minore, al rilascio dei documenti di identità e di riconoscimento, senza dimenticare, ovviamente, i minori stranieri e le procedure che li riguardano. Dall’analisi della normativa di riferimento si passa all’approfondimento delle diverse fattispecie e all’esposizione delle singole ipotesi; si forniscono indicazioni sugli adempimenti da svolgere, sulle procedure da seguire e sui percorsi per la risoluzione delle problematiche quotidiane anche attraverso l’esemplificazioni di casi pratici.

L’opera, attraverso il coinvolgimento di alcuni tra gli esperti più in vista sul territorio nazionale, mira a illustrare le procedure di adozione della contabilità economico-patrimoniale integrata alla contabilità finanziaria, introdotta dal decreto legislativo n. 118/2011. A seguito di una prima disamina dell’inquadramento legislativo e concettuale sottostante al decreto n. 118/2011, nonché degli elementi caratterizzanti il processo di armonizzazione contabile delle amministrazioni pubbliche italiane, vengono approfondite le modalità di registrazione, in partita doppia, delle scritture continuative rilevate in corso di esercizio, nonché le modalità di apertura e chiusura del patrimonio, gli elementi di integrazione e rettifica necessari per pervenire alla redazione del conto economico e dello stato patrimoniale, mettendo in risalto gli automatismi determinati dai diversi istituti e strumenti introdotti dalla riforma. Ognuna delle varie fasi di produzione del conto economico e dello stato patrimoniale è corredata da esempi pratici e dall’individuazione degli strumenti e delle modalità da attuare per adempiere alle disposizioni normative. L’ultimo step di questo processo riguarda la disamina del bilancio consolidato e quindi gli obblighi e le modalità connessi alla sua produzione. Il lettore troverà in quest’opera non solo uno strumento tecnico di analisi delle nuove procedure contabili, ma anche un’approfondita riflessione sulle dinamiche sottostanti all’implementazione della contabilità economico-patrimoniale presso gli enti. La riforma delineata in questi anni a livello normativo è ricca quanto estremamente sfaccettata nelle sue implicazioni tecniche, concettuali ed etiche. Capire la riforma, ed implementare correttamente i suoi istituti contabili, vuol dire comprenderne la ratio e beneficiare dell’elevato livello di integrazione del suo tessuto tecnico. La riforma oggi affronta il tema della contabilità economico-patrimoniale anche per i comuni inferiori a 5.000 abitanti. Il volume fornisce tutti gli elementi affinché gli enti di nuova adozione e quelli che hanno già affrontato la riforma nel suo complesso possano recepire gli adempimenti intervenuti anche a seguito degli indirizzi forniti dalla Commissione Arconet. In questo volume gli operatori trovano, finalmente, un manuale operativo che li guida, passo dopo passo, nell’adozione della nuova contabilità economico-patrimoniale integrata alla contabilità finanziaria.

Il nome e il cognome rappresentano, da sempre, una delle tematiche che l’ufficiale dello stato civile deve affrontare con maggiore frequenza nello svolgimento del proprio lavoro. A cominciare dalla formazione degli atti di nascita, per continuare con le vicende successive di eventuali riconoscimenti o adozione, di modifica delle proprie generalità, ma anche al momento della celebrazione del matrimonio o della costituzione di unione civile, delle mutazioni in materia di cittadinanza, fino alla redazione dell’atto di morte, il nome e il cognome rappresentano gli elementi costanti della vita dell’individuo, tanto che eventuali discordanze debbono essere risolte tempestivamente per evitare disagi al cittadino o inadempienze della pubblica amministrazione. Questo volume affronta la disciplina del nome e del cognome con particolare riferimento agli adempimenti che debbono essere svolti dall’ufficiale dello stato civile, con un taglio operativo-pratico.

Il volume analizza gli istituti del Codice dei contratti pubblici (così come modificati dal decreto correttivo, dai numerosi interventi giurisprudenziali e dalle linee guida dell'ANAC n. 3 sul RUR n. 6 sui mezzi di prova, n. 8 sulle procedure negoziate senza bando e tenendo conto degli schernì delle linee guida su avvalimento e affidamento dei servizi legali e degli schemi dei bandi tipo n. 1 e n. 2) mantenendosi focalizzato sulla prospettiva propria del responsabile unico del procedimento nelle sue fondamentali attività: programmazione, predisposizione del procedimento di gara, aggiudicazione, esecuzione. In particolare, seguendo l'ordine dei vari capitoli, viene esaminato il rinnovato impulso alla programmazione voluto dal legislatore non solo in tema di lavori ma anche di forniture e servizi. Questa prima fase viene esaminata anche alla luce dei correlati documenti contabili ed in particolare - per gli enti locali - dei vincoli imposti dal Documento unico della programmazione. Il momento pubblicistico, ed in particolare l'attività del RUP di predisposizione del progetto di gara, viene considerato anche alla luce delle importanti - e in realtà articolate - procedure negoziate semplificate (art. 36). Le procedure "semplificate" vengono analizzate considerando le modifiche apportate dal decreto correttivo e dei rilevantissimi interventi giurisprudenziali in tema di affidamento diretto e rispetto del principio di rotazione. Momento centrale, naturalmente, è costituito dall'analisi delle linee guida ANAC n. 4 relative alle "Procedure per l'affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini dì mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici", di cui si analizzano anche le novità previste nello schema non ancora formalizzato. Ampio spazio viene assicurato all'analisi dei compiti del RUP nella fase della gara ed in particolare in relazione alla verifica formale della documentazione amministrativa, all'applicazione del nuovo soccorso istruttorio integrativo, alla verifica sull'operato del seggio di gara o della commissione di gara, alla redazione della proposta di aggiudicazione. Particolare attenzione - per le molteplici implicazioni pratiche - viene dedicata alla nomina e composizione della commissione di gara, nel periodo transitorio, ed alle problematiche, continuamente poste dalla giurisprudenza, circa la partecipazione del RUP e gli indirizzi che la stazione appaltante deve fissare. Per completare l'indagine sulle varie disposizioni, rilevante spazio viene assegnato alla possibilità dell'avvio d'urgenza del contratto, alle modalità di stipula, all'esecuzione, alle possibilità di modificare il contratto evitando il ricorso a nuove gare. Completano il volume l'esame della disciplina applicabile in tema di incarichi legali e di appalti nei servizi sociali e l'analisi delle tematiche poste dalla questione degli incentivi per le funzioni tecniche.

La potestà regolamentare dei Comuni, riconosciuta dal titolo V della Costituzione, è di antichissima origine e oggi viene rivalutata dal D.L. 14/2017 che ritaglia nuovi ambiti per la sua esplicazione. In ogni caso, il D.lgs. 267/2000 (T.U.EE.LL.) evidenzia come tutto ciò che realizzi la cura della comunità locale come espressione della natura atipica della competenza del Comune, può essere oggetto di regolamentazione. L’esigenza di regolamentazione, nel contesto storico attuale, assolve essenzialmente alla necessità di garantire l’imparzialità dell’azione degli uffici comunali che, proprio in ricorrenza dell’obbligo di pubblicazione sui siti web comunali dell’intero parco regolamentare, vengono assoggettati ad un controllo “dal basso” della correttezza del proprio operato. Da sempre, accanto alla potestà regolamentare comunale, convive il potere di ordinanza; un potere che ha subito notevoli modifiche nel corso degli anni e che si assesta su una pluripartizione sostanziale, dopo che il D.L. 14/2017 ha riformulato gli articoli 50 e 57 del T.U.EE.LL. Oggi, quindi, convivono, in una sorta di insolito regi- me competitivo tra diversi organi e soggetti operanti in Comune, regolamenti (di competenza ordinaria del Consiglio Comunale e in via specifica ed eccezionale, della Giunta Comunale) e ordinanze (del Sindaco quale capo della comunità locale o quale Ufficiale di Governo e dei dirigenti); strumenti di estensione e finalità diverse, comunque orientate a rendere funzionale l’azione politica ed amministrativa locale alla migliore soddisfazione delle esigenze poste dalla comunità di riferimento.

L’articolo 2 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) ha avviato un complesso e articolato processo di riforma della contabilità pubblica, denominato “armonizzazione contabile”, diretto a rendere i bilanci delle amministrazioni pubbliche omogenei, confrontabili e aggregabili (in quanto elaborati con le stesse metodologie e criteri contabili) al fine di soddisfare le esigenze informative connesse al coordinamento della finanza pubblica, alle verifiche del rispetto delle regole comunitarie e all’attuazione del federalismo fiscale. Conseguentemente, l’articolo 3-bis del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi), corretto e integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, ha istituito, presso il Ministero dell’economia e delle finanze, la Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali (Commissione Arconet).

A partire dal 2003, la disciplina della polizia mortuaria ha perso la sua unitarietà, differenziandosi su base territoriale, attraverso norme regionali molto variegate anche sotto il profilo delle “fonti” del diritto, cioè con leggi e regolamenti regionali, atti amministrativi, quali delibere di giunta, determinazioni dirigenziali e simili. Tenendo conto di tale contesto, l’autore ha realizzato un manuale del tutto nuovo, che si articola per argomenti, utilizzando per ciascuno di essi sia le norme di livello nazionale, sia le norme di livello regionale, ritenendo così possibile giungere, in qualche modo, alla comparazione e alla enucleazione delle continuità, delle omogeneità, ma anche delle differenziazioni, talora lievi, talora consistenti, in modo da offrire un inquadramento complessivo dei diversi istituti. Il manuale tiene conto di tutte le innumerevoli attività incluse nella generica definizione di polizia mortuaria: dalla dichiarazione di morte alle pratiche funerarie e necroscopiche, dal trasporto funebre alla sepoltura, fino alla regolamentazione, gestione e vigilanza delle aree cimiteriali. In modo ampio e analitico, ma con taglio volutamente pratico, si individuano, rispetto ad ogni singola fattispecie, funzioni, compiti, adempimenti e responsabilità dei vari enti e soggetti competenti, facendo puntuale riferimento, non solo alla più recente normativa nazionale, ma anche alle nuove specifiche legislazioni regionali. La nuova edizione si caratterizza per l’utilizzo di due diversi supporti dell’opera, uno su carta, l’altro in formato digitale disponibile on line.  Ciascuna delle due parti, complementari e organizzate secondo un proprio indice, sono collegate mediante richiami che, dal volume su carta rimandano alla più ampia versione digitale per gli ulteriori approfondimenti. Sereno Scolaro Già libero professionista e dirigente comunale, docente in convegni e seminari di studio, autore di numerose pubblicazioni nelle materie dei servizi demografici.

La parte più innovativa della riforma contabile, di cui al Decreto legislativo 118/2011, è rappresentata dalla maggiore dignità acquisita dalla contabilità economico-patrimoniale, nonché dall’introduzione del bilancio consolidato per il gruppo amministrazioni pubbliche. Il processo di integrazione tra la contabilità finanziaria (profondamente rinnovata attraverso il nuovo principio della competenza finanziaria “potenziata”) e la contabilità economico-patrimoniale, insieme alla centralità del piano dei conti integrato e del bilancio consolidato, consentono di fornire alle amministrazioni pubbliche italiane un serio modello di accountability, funzionale alla responsabilità degli amministratori nell’impiego delle risorse pubbliche e nel rendicontarne l’uso, sia sul piano della regolarità dei conti, sia su quello dell’efficacia della gestione. In questo quadro, il presente testo rappresenta una guida esauriente e concreta per affrontare una delle più importanti sfide (e sicuramente la più difficile), quella relativa alla conoscenza dell’effettiva situazione finanziaria di ciascun ente, attraverso il consolidamento dei dati di tutti gli enti, organismi e società correlati all’attività dell’ente stesso. I numerosi processi di esternalizzazione delle attività istituzionali e non, da parte degli enti territoriali, che hanno caratterizzato, in particolare, gli ultimi decenni, hanno reso, infatti, improcrastinabile una decisa azione per la conoscenza di situazioni finanziarie che direttamente o indirettamente coinvolgono gli enti territoriali e che, grazie ai predetti processi, hanno reso non più significativa l’analisi dei dati di bilancio delle sole regioni ed enti locali. L’opera, rivolta ai responsabili di servizi finanziari e ai revisori di enti locali, ma anche agli amministratori pubblici e ai magistrati della Corte dei conti, si compone di due parti: la prima analizza il “decreto Madia” (D.Lgs. 175/2016 - Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica) e la normativa di riferimento in materia di bilancio consolidato, la seconda, caratterizzata da un taglio decisamente operativo, è dedicata alla trattazione delle tecniche di consolidamento e delle operazioni infragruppo attraverso cui si ottiene il documento finale da sottoporre all’approvazione del consiglio comunale.

Alla luce della crescente informatizzazione (nonostante le resistenze che si incontrano un po’ ovunque), i principi e gli istituti giuridici su cui da sempre si regge l’attività amministrativa stanno inesorabilmente cambiando. Il potenziale insito nei nuovi strumenti informatici è talmente incisivo, da mettere in crisi la tradizionale indifferenza ed estraneità del diritto rispetto alla tecnologia. Il nuovo procedimento informatico, rispetto al precedente modello cartaceo, appare più rigido, standardizzato, incanalato in schemi seriali, in definitiva più impersonale. Ciò non deve creare incertezze o ripensamenti. Mentre in passato le burocrazie hanno abusato della rigidità procedurale per negare le libertà individuali, ora, al contrario, i nuovi schematismi tecnologici sono in grado di assolvere, se ben impiegati, ad una funzione diametralmente opposta: realizzare i “diritti digitali” nell’accezione più avanzata, assicurando livelli minimi di garanzia e qualità delle prestazioni in termini di immediatezza, certezza, efficienza, economicità, imparzialità, trasparenza, accessibilità, conoscenza, che si pongono ad esclusivo servizio del cittadino e dei suoi bisogni. In altre parole, deviare dal modello telematico significa, per principio, erogare un servizio peggiore. Gli echi di tale impostazione si trovano anche nella recentissima giurisprudenza costituzionale. Questa pubblicazione, dal taglio pratico, è diretta agli operatori della P.A. impegnati nel passaggio al digitale: segretari, direttori e funzionari appartenenti ad uffici amministrativi e tecnici interessati dalla gestione di un flusso documentale proveniente dall’utenza o da altri enti e verso di essi. Con maggior sforzo esplicativo, si è cercato di limitare al minimo indispensabile il ricorso ai tecnicismi del gergo informatico, cercando di estendere la spiegazione agli obiettivi e ai risultati da ottenere in termini di ricadute positive sull’attività amministrativa. Anche per questo e per evitare appesantimenti, le definizioni dei più diffusi termini propri del linguaggio dell’ICT e della società dell’informazione sono contenute in un glossario a parte. Gli aspetti sopra descritti sono stati ricostruiti mediante l’analisi degli impatti della telematica sugli istituti classici del procedimento e sui tradizionali apparati organizzativi, ma ampio spazio è stato concesso anche alla costruzione di modelli operativi e organizzativi, per fornire un “libretto di istruzioni” fatto di strumenti pratici ed orientativi di pronta applicabilità nella casistica concreta. Le parti descrittive, infatti, sono spesso intervallate da schemi, esempi pratici, diagrammi di flusso, schede riassuntive, schemi di atti, privilegiando sintesi ed immediatezza.

Nell’ambito del disegno di riforma della pubblica amministrazione (cd. “legge Madia”), il legislatore ha assegnato alla cittadinanza digitale un ruolo fondamentale, al fine di garantire l’innovazione delle relazioni tra i diversi soggetti di diritto (persone, operatori economici, imprese e pubbliche amministrazioni), nonché il riconoscimento di una serie di diritti del digitale, l’inclusione sociale, l’accesso ai dati e ai servizi, l’utilizzo delle soluzioni e degli strumenti digitali. La delega è stata esercitata mediante l’adozione del d.lgs. 26 agosto 2016, n. 179, entrato in vigore il 14 settembre 2016. Le novità più rilevanti, al fine della transizione al digitale, riguardano il nuovo diritto all’uso delle tecnologie, il domicilio informatico e la disciplina organica dell’identità digitale (SPID). Il presente testo ha lo scopo di approfondire le novità e gli impatti del decreto di riforma del CAD, mediante un’analisi ragionata per macro argomenti, al fine di fornire agli operatori una visione organica dei diversi istituti e delle soluzioni e strumenti che devono essere implementati e utilizzati. Nel primo capitolo si esaminano il perimetro di intervento del decreto di riforma e si approfondiscono gli obiettivi ed i capisaldi del nuovo Codice dell’amministrazione digitale: cittadinanza, cultura e competitività digitali. Il secondo capitolo ha ad oggetto l’approfondimento dell’ambito di applicazione e delle principali novità sotto il profilo soggettivo e della governance, con specifico riferimento alle nuove competenze dell’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID). Il capitolo terzo costituisce il cuore del presente contributo: è dedicato alle novità più rilevanti connesse alla cittadinanza digitale e alla cultura digitale, nonché all’approfondimento delle soluzioni e degli strumenti fondamentali, tra cui il domicilio digitale, l’identità digitale, le disposizioni in tema di PEC. I capitoli quarto e quinto hanno un taglio pratico e approfondiscono le novità in tema di documento informatico e di firme elettroniche, richiamando ed esaminando anche le disposizioni del Regolamento eIDAS (entrato in vigore il 1° luglio 2016), cui il nuovo CAD espressamente rinvia. Corredano infine il testo una bozza di delibera per la designazione del responsabile per il digitale e una serie di schede tecniche aventi ad oggetto gli istituti e le novità in tema di digitalizzazione.  La delibera, compilabile e personalizzabile, è disponibile al link indicato all’interno del volume. Fabio Trojani Avvocato, Specialista in studi sull’amministrazione pubblica – SPISA, Segretario Comunale. Autore di pubblicazioni in materia e docente in corsi di formazione presso enti pubblici e aziende sanitarie.