Franco Angeli: Studi di diritto pubblico

Il volume indaga le caratteristiche degli elementi che compongono un sistema elettorale proporzionale, cercando di mostrare come, più che la formula matematica di riparto dei seggi, a contare sia il risultato che il sistema proporzionale produce all’interno del Parlamento. Un sistema elettorale proporzionale si definisce tale per la formula matematica di riparto dei seggi che utilizza o per il risultato che produce all’interno del Parlamento? Sulla base di questa domanda il libro indaga le caratteristiche degli elementi che compongono un sistema elettorale proporzionale: la formula matematica di trasformazione dei voti in seggi; la dimensione delle circoscrizioni in cui si effettua il riparto; la presenza di soglie di sbarramento per l’effettivo accesso alla rappresentanza. I sistemi elettorali proporzionali sono i più diffusi negli ordinamenti costituzionali democratici, spesso per via di un vincolo fissato nel testo costituzionale. La loro definizione è data dalla contrapposizione con quelli maggioritari e dalla capacità di garantire una fedele rappresentazione delle preferenze di voto degli elettori. Ma esistono molti sistemi proporzionali, diversi fra loro, dove ciascuno degli elementi che li compongono svolge una funzione specifica e, non di rado, decisiva. Formule, circoscrizioni e soglie incidono sulla effettiva proporzionalità del sistema elettorale e, in definitiva, portano a ritenere che ciò che conta davvero è il risultato. Risultato che a seconda delle circostanze può assumere un carattere più proiettivo o più selettivo e determinare equilibri molto diversi sul piano della rappresentanza politica.

L’attuazione del dettato costituzionale di una scuola di tutti e di ciascuno è indagata nel volume attraverso un punto di vista inedito, quello della disamina del modello di spesa per l’istruzione. Una disamina che riflette, come in uno specchio, il percorso di costruzione della democrazia, che affonda le radici nella prima riforma scolastica varata all’indomani dall’Unità d’Italia e giunge ai giorni nostri, carico di prospettive e di zone d’ombra, come l’inclusione scolastica fa emergere. Il finanziamento dell’istruzione è il punto d’osservazione da cui muove il volume, per indagare, da una prospettiva costituzionale, l’evoluzione della scuola italiana: da servizio a diritto, da strumento di controllo e di governo a sistema democratico che promuove la partecipazione politica e sociale delle cittadine e dei cittadini. La disamina di quanto e come lo Stato ha organizzato la spesa per la scuola nel corso dei quasi centosessant’anni dell’Unità d’Italia ci restituisce la storia della relazione, intensa e problematica, tra il potere e l’istruzione, tra la società e la democrazia, svelando questioni cruciali quali il nesso tra il contesto economico e il finanziamento dei diritti sociali. Mettendo al centro la prospettiva pedagogica, si riscopre così che la spesa per l’istruzione presidia l’Unità d’Italia, nella duplice accezione di processo di unificazione e di principio di unità, perché la costruzione di una scuola di tutti e di ciascuno, universale ed equa, è presidio necessario al mantenimento dello Stato democratico e al contempo motore del suo compimento.

Il lavoro costituisce una condizione di equilibrato sviluppo della democrazia e, al contempo, un diritto fondamentale, fonte di dignità per la persona. Il paradigma della flessicurezza ha però trasformato il concetto di lavoro, che ha assunto i connotati di un bene, addirittura di una proprietà. Il volume riflette su questi temi proprio a partire dalla divaricazione tra l’impianto della Carta costituzionale e il panorama del diritto del lavoro ispirato a questa ‘flessibilità’ che, se mal coniugata con la sicurezza, rischia di compromettere il bene della dignità delle persone lavoratrici. A fondamento della Repubblica la Costituzione colloca il lavoro: che è, da un lato, condizione di equilibrato sviluppo della democrazia; e, dall’altro, diritto fondamentale, il cui esercizio è fonte di dignità per la persona. Si comprende così quanto irrinunciabile sia l’impegno delle istituzioni per garantire e promuovere tale valore, la cui salvaguardia assicura la natura democratica dell’ordinamento e accresce la dimensione di partecipazione di ciascun individuo al cammino della comunità. Gli svolgimenti in atto, da oltre due decenni, nel sistema della produzione, e dunque nelle relazioni di lavoro, segnalano la sempre maggiore diffusione di stringenti logiche di mercato, il cui prevalere sulle funzioni pubbliche di collocamento viene legittimato dalle finalità di efficienza e dagli obiettivi occupazionali che la deregolamentazione pare assecondare. Il paradigma della flexicurity ha così trasformato il rapporto, ma ancor più il concetto stesso di lavoro, che perde i connotati di diritto e assume quelli di un bene, se non addirittura di una proprietà; con la rinuncia, spesso, al complesso di protezioni che vanno sotto il nome di ‘sicurezza’. Alla luce delle coordinate valoriali che discendono dalla Carta fondamentale è possibile indagare la direzione che sta caratterizzando il fenomeno che sempre più spesso viene designato come ‘mercato del lavoro’, per una riflessione capace di inquadrare tale sviluppo senza smarrire la portata personalista del lavoro.

L’approvazione del bilancio è da sempre un momento fondamentale della vita di un’istituzione pubblica: la sua disciplina riflette l’assetto costituzionale di un Paese e il suo concreto modo di funzionare. Dalle decisioni politiche alle prassi amministrative, fino alle ricadute concrete sui diritti dei cittadini, le scelte economico-finanziarie rappresentano il cuore delle democrazie contemporanee e gli assi portanti del loro sviluppo futuro. Per questo il bilancio e le sue regole sono stati oggetto di evoluzione e cambiamenti continui, in particolare negli anni più recenti. I contributi raccolti in questo volume esplorano le nuove tendenze del diritto del bilancio, fornendone innanzitutto le indispensabili coordinate teoriche, per chiarire il ruolo oggi assegnato al bilancio dello Stato e i principi che presiedono alla sua formazione, le modalità con cui esso viene elaborato e approvato, nonché le funzioni che esercita come strumento di governo nell’assetto pluralistico delle nostre istituzioni.

La legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo ha smarrito la propria identità. La sua configurazione teorica, ancorata alla stretta identificazione con la titolarità effettiva di un interesse legittimo, stenta a trovare un’applicazione uniforme nei confronti di tutte le fattispecie che attualmente fondano l’accesso al giudizio amministrativo. Ne deriva un’inevitabile frammentazione, che separa la dominante nozione di legittimazione “sostanziale” dall’individuazione di molteplici e disordinate figure di legittimazione “speciale”. È possibile ricomporre la legittimazione a ricorrere in un’unica nozione in grado di adeguarsi a tutte le ipotesi di ricorso al giudice amministrativo? È possibile ripensare tale figura in un’ottica prettamente processuale, che le restituisca il ruolo di autonoma ed unitaria condizione dell’azione giurisdizionale amministrativa? Lo studio muove da questi interrogativi per offrire una nuova lettura della legittimazione a ricorrere, che, attraverso un’analisi per “posizioni legittimanti”, la riconduce a una dimensione naturalmente processuale e la identifica nell’affermazione astratta della titolarità di un interesse qualificato e differenziato, la cui tutela in fondo costituisce l’essenza stessa del giudizio amministrativo.

La dissoluzione dei grandi partiti di massa e la loro torsione in senso leaderistico, oligarchico e/o populistico infligge gravi ferite alla democrazia rappresentativa, ben colte dall’opinione pubblica. Se i partiti costituiscono ancora oggi l’irrinunciabile trait d’union tra istituzioni e società, è necessaria la ricerca degli strumenti capaci di colmare la frattura tra essi e i cittadini, quali titolari della sovranità. Una prima risposta punta a una maggiore territorializzazione della rappresentanza, che conviva con la responsabilità delle élites dirigenti e con il divieto di mandato imperativo. Ma l’espansione delle competenze Ue e i vincoli di bilancio che derivano dai Trattati impongono di recuperare rappresentanza anche nel contesto sovranazionale, perché è là che spesso va ricercata la risposta ai bisogni sociali. Questo libro è sollecitato da una convinzione: che occorra mettere in campo gli strumenti normativi necessari ad incentivare lo sviluppo di uno spazio politico che si estenda a tutte le dimensioni dell’agire governante, da quella locale, che è il teatro della vita delle persone, a quella ultrastatuale, in cui ormai si prendono le decisioni che maggiormente influiscono sui nostri destini.

Il fenomeno disciplinare intercetta realtà multiformi: dalle associazioni culturali alle organizzazioni delle categorie economiche, dagli ordini professionali alle università, dagli organi giudiziari alle pubbliche amministrazioni dove si presta lavoro subordinato. Vi è però un dato comune: l’esercizio del potere disciplinare, malgrado la sua essenza punitiva, non è regolato per proteggere la posizione del singolo colpito dalla sanzione. È infatti sbilanciato a favore della comunità in cui si esplica. Ne sono riprova l’atipicità delle infrazioni, l’applicazione di norme vaghe e indeterminate, l’ampio margine di discrezionalità nella determinazione delle sanzioni, la peculiare composizione delle autorità disciplinari, i limiti del sindacato giurisdizionale. Si pone così un problema di compatibilità del fenomeno con l’ordine costituzionale e con i principi elaborati a livello europeo in materia di diritti dell’uomo. Un rafforzamento delle garanzie dei soggetti destinatari del potere disciplinare appare però possibile.

La giustizia riparativa rappresenta una delle più significative novità del sistema penal-punitivo contemporaneo. Sulla scia di importanti esperienze straniere e seguendo la pressione del diritto di matrice sovranazionale, questo nuovo paradigma di risposta al reato ha trovato uno spazio sempre crescente anche nel sistema interno, spesso saldandosi al superamento dell’assenza della vittima dalla vicenda punitiva. Pure a fronte dell’indubbia rilevanza della riflessione sul tema, occorre ammettere il profilarsi di numerose zone d’ombra rispetto al quadro costituzionale; si pensi a come la giustizia riparativa chiama in causa la presunzione di innocenza e il diritto di difesa, la finalità rieducativa della pena e le regole in materia di giurisdizione; si pensi ancor prima alle stesse difficoltà nell’individuare, in modo certo, i suoi confini e gli istituti in cui si declina, ma anche alle modalità applicative che mostrano una intrinseca debolezza se rapportate ai principi costituzionali. Nella consapevolezza di come l’ingresso della giustizia riparativa sia oramai una realtà consolidata nel sistema interno, il volume indaga le dinamiche costituzionali che occorre considerare, cercando di individuare una soluzione “costituzionalmente preferibile” coerente con l’impianto che la Carta fondamentale profila.

Pur non essendo stato eletto alla Costituente, Vezio Crisafulli, che aveva partecipato ai lavori preparatori, ne seguì i lavori commentandoli su giornali e riviste non giuridiche, e poi continuò stigmatizzando la mancata attuazione della Costituzione, ormai entrata in vigore, e le conseguenze istituzionali della restaurazione conservatrice che dominò la politica italiana. In quegli anni (1944-1955) Crisafulli fu il “costituzionalista di riferimento” del Partito comunista. Il suo impegno politico, che fu anche diretto, si espresse attraverso numerosi articoli pubblicati sul quotidiano e sui periodici del partito, ma anche in alcuni pareri resi direttamente a Palmiro Togliatti, che sono stati trascritti nell’Appendice documentaria all’interno del volume. Tutti gli originali degli scritti e dei pareri inediti di questo periodo, di grande spessore e talvolta di sorprendente attualità, sono resi disponibili per la prima volta in un Archivio digitale accessibile dalla Bibliografia.

A volte sono le memorie a farsi “luogo”, a volte è il luogo stesso a costituire di per sé una “memoria”. Capita, infatti, che vi siano paesaggi profondamente modificati dalla mano dell’uomo, desideroso di fossilizzare, tra le pieghe del terreno, il ricordo di un evento o di un personaggio, sino a trasformare lo spazio in luogo; a volte, invece, è la forza evocativa di un luogo a essere talmente incontrastabile da imporre una memoria, al di là di ogni resistenza. Fare memoria, in particolare a livello istituzionale, presuppone uno sguardo al passato che sia teso al futuro in ottica integrativa. Ne consegue che non ogni semplice azione di recupero rappresenta di per sé un atto idoneo a “fare memoria”. Un conto è limitarsi a rilevare il mero dato di fatto dello scorrere del tempo; altro è assegnare a eventi del passato un significato avendo la pretesa di una progettualità sociale. Le pratiche memoriali in ambito pubblico rappresentano prima di tutto un’equa alleanza delle istituzioni tra il ricordo e l’oblio e costituiscono di per sé un atto politico. In questo senso il dovere di memoria, le scelte relative al se, cosa e come ricordare non preesistono alle decisioni politiche vincolandole; vincolano le scelte politiche perché sono esse stesse il frutto di una decisione rispetto al futuro identitario di una comunità che non può prescindere da un progetto di pacificazione con il passato.

Lo stato degli acquedotti italiani è critico: il quaranta per cento dell'acqua si disperde e più del due per cento non raggiunge standard minimi di potabilità. La condizione delle altre reti, fognaria e di depurazione, appare ancor più precaria, per la tecnologia usata e per la qualità del servizio erogato. Come è possibile che più di vent'anni di riforme continue e radicali abbiano condotto a risultati così insoddisfacenti? Il volume vuole rispondere a questo interrogativo attraverso un'analisi sistematica della disciplina nazionale, che muove da riflessioni di carattere storico e comparatistico per giungere a collocare il tema nel contesto europeo e globale. L'autore ricostruisce la qualificazione giuridica del servizio idrico, prestando attenzione costante, da un lato, al bilanciamento tra dimensione socio-sanitaria ed economica del servizio stesso, dall'altro, all'attuazione del diritto umano fondamentale di accesso all'acqua. Attraverso tale percorso, le contemporanee contraddizioni e tendenze della disciplina giuridica e della regolazione del servizio idrico divengono crocevia per interpretare le prospettive future del settore.

Il ruolo dei giuristi, formatisi nel periodo della dittatura e che poi parteciparono – in varie forme – alla lotta di Liberazione, fu essenziale specialmente per tracciare l’impianto e l’architettura complessiva del disegno costituzionale. Per comprenderne il percorso, si deve portare l’attenzione sulla dimensione individuale del loro vissuto, sulla sua pluralità e sulle contraddizioni che lo connotarono, in quanto la Resistenza fu, in primis, una “questione privata” che investì le coscienze dei singoli nel momento della scelta della parte da cui stare. Al contempo la tensione etica che ha attraversato la Resistenza, il suo essere frutto di una scelta personale di adesione ad un processo collettivo, ha trasfigurato l’esperienza della guerra di Liberazione in valori e ideali, permettendone la trascrizione nel racconto costituzionale. Riscoprire queste biografie non significa quindi coltivare solamente una cultura della memoria, ma mantenere vivi quei valori – emersi nell'esperienza resistenziale – che, in Assemblea Costituente, si trasformarono in risorse giuridiche e civili indispensabili per la costruzione e il rafforzamento della democrazia repubblicana.