Franco Angeli: Studi di diritto pubblico

Il volume si propone di riflettere sul processo di empowerment della persona con disabilità dal momento della formazione fino all’ingresso nell’età adulta, ponendo in rilievo la funzionalità della libertà di scelta rispetto agli obiettivi di autorealizzazione personale. In un sistema ancora improntato al modello antropologico di tipo medico-assistenziale, che reclama l’intervento di misure protezionistiche di matrice compensativa, si fa largo il bisogno di abbracciare un nuovo approccio, di tipo ecologico-relazionale, che solleciti un’azione di tipo preventivo, capace di rimuovere quelle barriere che interferiscono, nell’ambiente di vita, con la piena affermazione della personalità dell’individuo e la sua effettiva partecipazione sociale. S’impone, così, di rivedere il sistema d’istruzione scolastica in un’ottica universale, svincolata il più possibile da logiche stigmatizzanti, e si esige, al tempo stesso, di ripristinare la legal capacity a partire dal rinnovato paradigma dell’autonomia “protetta

Vi sono parti del diritto costituzionale che sembrano troppo tecniche per essere attraenti. Ma le fonti del diritto non devono ingannare: esse parlano del potere e dei modi in cui al potere è consentito di limitare la nostra vita e i nostri diritti. Perciò il luogo comune della cosiddetta crisi del sistema delle fonti deve preoccuparci: se le fonti sono in crisi, se il linguaggio della tecnica sembra aver sostituito quello del diritto, a rimetterci è la certezza delle nostre libertà. Vi sono zone in cui il sistema mostra difficoltà, e il versante europeo è senz’altro una delle aree più delicate. Ad esse queste pagine sono dedicate, nella convinzione che non sia possibile rinunciare a criteri precisi per distinguere ciò che può limitare i nostri diritti e ciò che invece non lo può fare.

Il conflitto tra poteri dello Stato rappresenta, ancora oggi, un punto nevralgico della giustizia costituzionale, un istituto attraverso cui i giudici della Corte, rispondendo ad esigenze concrete, sono chiamati a risolvere delicate questioni, non più esclusivamente istituzionali. Anche le pronunce più recenti riaprono dispute che si credevano ormai sopite (o, addirittura, teoriche), proponendo al costituzionalista (ma non solo) nuove sfide. Tra queste, si inserisce il controverso rapporto tra il conflitto ed il suo fine: alla tutela degli equilibri istituzionali, il check and balance, matrice storica dell’istituto, si è aggiunta la salvaguardia dei diritti fondamentali, obiettivo e aspirazione di ogni sistema processuale moderno. L’opera passa così in rassegna alcuni profili controversi del giudizio per conflitto di attribuzione, indagando se, e in quale misura, possa ravvisarsi una strumentalità tra questo e la tutela dei diritti. Muovendosi su differenti piani di indagine e mettendo sul “banco di prova” varie teorie, l’Autore sonda quale spazio occupa simile visione nelle pronunce costituzionali e nelle riflessioni della dottrina.

Dall’adozione del Codice dell’ambiente, nel 2006, fino a oggi, il numero di processi penali in materia ambientale è più che raddoppiato. Parallelamente, alla tradizionale regolazione amministrativa si è affiancata la previsione di specifici reati in materia ambientale. Il controllo del giudice penale sull’attività amministrativa diretta alla tutela dell’ambiente si è fatto più esteso e penetrante, e la tutela penale da accessoria a quella amministrativa è divenuta progressivamente più autonoma. Il rapporto tra potere amministrativo e azione penale, declinato nel senso che al primo compete il bilanciamento degli interessi, e alla seconda il compito di sanzionare le violazioni delle prescrizioni amministrative, è così messo in discussione: complici l’emersione della tutela ambientale come problema e valore globale, ma anche politiche carenti, una legislazione di emergenza e disfunzioni amministrative, giudici penali e procure si sono resi interpreti autonomi del valore della tutela ambientale, e guardiani creativi della stessa, finendo per sovrapporsi e sostituirsi all’amministrazione. Che mutamenti ha prodotto l’esercizio dell’azione penale sul potere amministrativo? Come è stato ridisegnato il perimetro di discrezionalità amministrava? La tutela dell’ambiente ne esce davvero rafforzata o, al contrario, indebolita e compromessa? Un intreccio, quello tra potere amministrativo e azione penale, spiegato a partire da alcuni casi emblematici – Ilva, Tirreno Power, Porto Tolle – che mostrano esiti diversi ma anche analogie ricorrenti; gli uni e le altre utili ad immaginare nuove soluzioni per un coordinamento più efficace delle tutele.

In un momento storico in cui l'attività normativa del potere esecutivo si espande ed emerge in numerosi campi l'esigenza di coniugare flessibilità e certezza del diritto, sono molte le prescrizioni, contenute in linee guida, circolari, piani anticorruzione, codici di comportamento e altri atti, destinate a regolare l'azione e l'organizzazione delle figure che compongono il sistema amministrativo italiano. Le c.d. norme interne amministrative sono alla base della gran parte delle trasformazioni che hanno coinvolto la pubblica amministrazione negli ultimi decenni. Questo studio monografico si propone di offrire una chiave di lettura del fenomeno, inquadrandolo nel nostro attuale ordinamento. Il lavoro intende affrontare due principali quesiti. Quale rilevanza nell'ordinamento giuridico generale è, oggi, da attribuire alle norme interne? Quale funzione esse sono legittimate a svolgere rispetto all'intervento del legislatore? L'indagine conduce a distinguere le norme interne intese nel senso tradizionale, ovvero con rilevanza esterna solo parziale, dalle norme interne dotate di piena rilevanza esterna, verificando altresì quali possano essere gli spazi riservati alla spontanea adozione di norme interne da parte dell'amministrazione.

La disciplina in materia di indennità e vitalizi-pensioni dei parlamentari è da anni terreno di un aspro conflitto politico e costituisce anche il punto di emersione di una pluralità di questioni, non affrontate o affrontate solo parzialmente: il conflitto di interessi, la limitata disciplina dell’ineleggibilità “d’affari”, nonché la scarsa tracciabilità dei rapporti economici intercorrenti tra parlamentari, rappresentanti dei gruppi di interessi, finanziatori e partiti/gruppi parlamentari. Al fondo della crisi che ruota intorno ai costi della politica si colloca l’esigenza di recuperare consenso e legittimazione, coniugando la libertà del mandato con il dovere di fedeltà alla Repubblica di chi è chiamato a rappresentare la Nazione. La strumentalizzazione in chiave anticasta del relativo dibattito lascia però impregiudicato il nocciolo della questione; è davvero giustificabile continuare a intendere l’autonomia costituzionale secondo una concezione tradizionale, inclusiva degli aspetti amministrativi e contabili? In un’ottica di effettiva razionalizzazione, il tema della regolazione della retribuzione dei parlamentari deve essere affrontato riscoprendo il senso dell’istituto nella sua dimensione costituzionale.

La dottrina giuridica si è sempre interrogata su quale debba essere il proprio oggetto e, di conseguenza, su quale ruolo assumere nella società e nelle istituzioni che essa esprime. Si tratta di una riflessione che in prima istanza coinvolge soprattutto gli studiosi dei poteri pubblici, e che nel contesto italiano costituisce una costante quasi formalizzata a partire, quanto meno, dal magistero di Vittorio Emanuele Orlando (1860-1952), cui si è soliti attribuire la fondazione di una moderna e autorevole scuola giuspubblicistica. È naturale, dunque, tornare a Orlando, specie nel momento presente, nel quale il dibattito sul metodo del diritto pubblico pare intrecciarsi a una diffusa consapevolezza sulla necessità di rispondere alle tante e profonde trasformazioni economiche e scientifico-tecnologiche che si sono affermate nel passaggio da un secolo all'altro. Anche il grande giurista siciliano, del resto, aveva vissuto una temperie analoga. Di qui deriva il rinnovato interesse per la sua poliedrica figura, non tanto allo scopo di rievocarne in modo anacronistico le teorie o gli insegnamenti: la finalità è capire se in quell'importante e cruciale itinerario di pensiero si possano scorgere le tracce per ritrovare, anche oggi, la via di una nuova spinta propulsiva, coordinata con le istanze del presente.

Le città europee dialogano tra loro? Esiste una politica urbana europea? E quali sono le modalità del suo funzionamento? Cosa può rappresentare la città per l’integrazione europea? Lo studio delle città dalla particolare angolazione del diritto europeo e delle politiche perseguite dalle istituzioni sovranazionali solleva numerosi interrogativi. Il volume si pone l’obiettivo di rispondere ad alcuni tra essi, concentrandosi in particolare sulla concreta individuazione di una European Urban Policy. Per descriverne l’operatività concreta si forniscono sia prove empiriche, anche tramite alcuni casi studio, sia teoriche. Grazie ai risultati, ne esce rafforzato il ruolo determinante degli attori urbani a beneficio del processo di integrazione continentale, orientato verso la legittimazione democratica. L’Europa delle città, risolvendosi nell’Europa del dove, offre, così, una chiave concettuale per emancipare dalla teoria dello Stato concetti tradizionali, ma pur sempre necessari, alla democrazia: territorio, comunità e cittadinanza.

Mentre gli spettri della crisi tornano ad agitarsi sull’Europa, la traiettoria dell’integrazione sembra ferma a un binario morto. Alla rivendicazione del primato del diritto dell’Unione si oppongono argomenti identitari che ne scuotono gli equilibri costituzionali. Si avverte l’esigenza di ricostruire un principio di diritto costituzionale europeo che declini i rapporti Stati-Unione secondo un alfabeto comune. Questo principio deve cimentarsi con l’insegnamento più alto delle costituzioni del dopoguerra: la centralità della persona nel suo diritto-dovere di auto-determinarsi, singolo e membro di una collettività di eguali. Il principio di essenzialità germoglia su un terreno che il pensiero costituzionalistico applicato a uno spazio aperto qual è l’Unione ha in apparenza trascurato: quello che lega tutela dei diritti e assetti istituzionali. Mirando ad assicurare l’eguaglianza di Stati e cittadini in seno all’Unione, sancita dagli articoli 4(2) e 9 del TUE, questo principio stabilisce che un atto giuridico dell’Unione non può rivendicare obbligatorietà là dove susciti un dissenso intollerabile, segno di carente auto-normazione e quindi d’inaccettabile diseguaglianza. La misura di tale dissenso è data dal rapporto fra due grandezze: l’interpretazione della base giuridica – il mandato istituito col conferimento – e l’invasività degli effetti prodotti, da valutare anche in relazione alla contiguità della materia con l’area dei diritti fondamentali.

Il costituzionalismo moderno si è affermato all'ombra di movimenti ideologico-politici che intendevano confinare i poteri privati nel mondo del mero fatto. Quando la globalizzazione ha permesso a tali poteri, soprattutto quelli economici, di aggirare i vincoli posti dagli Stati, gli strumenti del diritto costituzionale si sono mostrati inadeguati a inquadrarli e a consentirne un efficace governo. Prendendo l'impresa transnazionale come oggetto di indagine privilegiato, e rifacendosi a correnti del pluralismo giuridico, questo libro mira a un'analisi comprensiva delle più generali strutture costituzionali emerse dalla globalizzazione, e si propone quindi di ampliare le possibilità di inquadramento teorico della scienza costituzionalistica. In secondo luogo, lo studio offre spunti preliminari per le applicazioni dei modelli proposti. Contro-limiti, effetto orizzontale dei diritti fondamentali, diritto di resistenza e altri istituti sono i “luoghi” dove le analisi teoriche sono messe alla prova, al fine di riannodare le fila tra potere e responsabilità.

Il volume indaga le caratteristiche degli elementi che compongono un sistema elettorale proporzionale, cercando di mostrare come, più che la formula matematica di riparto dei seggi, a contare sia il risultato che il sistema proporzionale produce all’interno del Parlamento. Un sistema elettorale proporzionale si definisce tale per la formula matematica di riparto dei seggi che utilizza o per il risultato che produce all’interno del Parlamento? Sulla base di questa domanda il libro indaga le caratteristiche degli elementi che compongono un sistema elettorale proporzionale: la formula matematica di trasformazione dei voti in seggi; la dimensione delle circoscrizioni in cui si effettua il riparto; la presenza di soglie di sbarramento per l’effettivo accesso alla rappresentanza. I sistemi elettorali proporzionali sono i più diffusi negli ordinamenti costituzionali democratici, spesso per via di un vincolo fissato nel testo costituzionale. La loro definizione è data dalla contrapposizione con quelli maggioritari e dalla capacità di garantire una fedele rappresentazione delle preferenze di voto degli elettori. Ma esistono molti sistemi proporzionali, diversi fra loro, dove ciascuno degli elementi che li compongono svolge una funzione specifica e, non di rado, decisiva. Formule, circoscrizioni e soglie incidono sulla effettiva proporzionalità del sistema elettorale e, in definitiva, portano a ritenere che ciò che conta davvero è il risultato. Risultato che a seconda delle circostanze può assumere un carattere più proiettivo o più selettivo e determinare equilibri molto diversi sul piano della rappresentanza politica.

L’attuazione del dettato costituzionale di una scuola di tutti e di ciascuno è indagata nel volume attraverso un punto di vista inedito, quello della disamina del modello di spesa per l’istruzione. Una disamina che riflette, come in uno specchio, il percorso di costruzione della democrazia, che affonda le radici nella prima riforma scolastica varata all’indomani dall’Unità d’Italia e giunge ai giorni nostri, carico di prospettive e di zone d’ombra, come l’inclusione scolastica fa emergere. Il finanziamento dell’istruzione è il punto d’osservazione da cui muove il volume, per indagare, da una prospettiva costituzionale, l’evoluzione della scuola italiana: da servizio a diritto, da strumento di controllo e di governo a sistema democratico che promuove la partecipazione politica e sociale delle cittadine e dei cittadini. La disamina di quanto e come lo Stato ha organizzato la spesa per la scuola nel corso dei quasi centosessant’anni dell’Unità d’Italia ci restituisce la storia della relazione, intensa e problematica, tra il potere e l’istruzione, tra la società e la democrazia, svelando questioni cruciali quali il nesso tra il contesto economico e il finanziamento dei diritti sociali. Mettendo al centro la prospettiva pedagogica, si riscopre così che la spesa per l’istruzione presidia l’Unità d’Italia, nella duplice accezione di processo di unificazione e di principio di unità, perché la costruzione di una scuola di tutti e di ciascuno, universale ed equa, è presidio necessario al mantenimento dello Stato democratico e al contempo motore del suo compimento.