Franco Angeli: Studi di diritto pubblico

Far chiarezza nella giungla delle agevolazioni fiscali è un’esigenza ripetuta in occasione di ogni nuova manovra economica. Ma quasi nulla si fa. Perché sono tante, si sono stratificate negli anni e nei decenni, alcune sono “europee” e altre appaiono essenziali per sostenere l’economia. Questo volume vuole provare a documentarle. Partendo dal dovere costituzionale di contribuire alle spese pubbliche, per arrivare ai vincoli europei, si prova a illustrare le principali questioni derivanti dalla storica stratificazione delle agevolazioni fiscali, dalle loro ricadute ambientali e dal loro impatto sul sistema economico.

Attraverso l’accrescimento della sostenibilità dello sviluppo europeo si concretizza la visione di un modello più coerente con la tradizione democratica europea, caratterizzata dalla garanzia dei diritti universali e dalla ricerca di equità sociale. Il saggio individua il ruolo del diritto amministrativo dell’ambiente, nazionale ed europeo, e i suoi mutamenti nell’assicurare il rafforzamento di tale modello. Il passaggio verso un modello più efficiente nell’utilizzo delle risorse a basse emissioni nocive, e quindi resiliente rispetto al climate change, costituisce la principale sfida, a livello internazionale, per conseguire una crescita economica sostenibile. Non si tratta, in realtà, di una riforma del modello attuale, ma di un vero e proprio cambio di paradigma, che impone mutamenti rilevanti nell’utilizzo delle risorse naturali, nella gestione dei rifiuti e nel ciclo di vita dei beni. Il nuovo paradigma viene qualificato, a livello nazionale ed europeo, come economia circolare, «un’economia industriale concettualmente rigenerativa che riproduce la natura nel migliorare ed ottimizzare in modo attivo i sistemi mediante i quali opera» (Fondazione Ellen MacArthur).

Sebbene l’unicità della Corte di cassazione costituisca un principio ritenuto acquisito dalla letteratura giuridica, il relativo conseguimento ha richiesto, in Italia, un percorso lungo e complesso, del quale finora non sono state completamente approfondite le molteplici implicazioni. Esse afferiscono sia al piano delle dinamiche interorganiche sia a quello della forma di Stato e, soprattutto, s’intrecciano con l’ambigua qualificazione del giudizio di legittimità, contraddistinto dalla perenne tensione tra soddisfazione dello ius constitutionis e garanzia dello ius litigatoris. Lo studio che si propone indaga, muovendo dalla dimensione storica, la complessità di questo principio attraverso le categorie del diritto costituzionale. Ciò offre una prospettiva inedita per contestualizzare l’iniziale scelta di conservare le Corti di legittimità preunitarie, comprendere le difficoltà sottese alla relativa unificazione, rileggere l’animato confronto svoltosi in Assemblea Costituente tra i sostenitori dell’unicità e quelli del pluralismo delle Cassazioni e, ancora, analizzare gli argomenti che negli ultimi decenni hanno rinnovato il dibattito sul tema. Esso, alimentato sia dalle pressioni regionalistiche sia dall’esigenza di individuare soluzioni capaci di superare le criticità del giudizio di legittimità, lascia a tutt’oggi aperti più interrogativi, la cui definizione sollecita l’attenta individuazione e, poi, il corretto bilanciamento di molteplici interessi costituzionalmente rilevanti.

La ricorrenza dei settant'anni della Costituzione italiana (1948-2018) induce a una lettura in parallelo del settantennio odierno con quello intercorso tra l’emanazione dello Statuto Albertino nel 1848 e il 1918, anno marcatempo, che in molti paesi europei segnò l’ultimo atto della lunga crisi dello Stato liberale. Nella prima parte del libro vengono presi in considerazione i corsi e ricorsi storici dei due settantenni, nelle loro similitudini e nelle loro differenze, dal punto di vista della storia delle costituzioni, della storia delle idee, della storia delle istituzioni, della storia dei riti. La seconda parte è dedicata a un’analisi in chiave storica e prospettica del costituzionalismo contemporaneo, con particolare attenzione a temi cruciali quali le idee costituzionali di Europa, l’uso della storia nella giurisprudenza costituzionale, le ultime parole della Costituzione e, guardando al futuro prossimo, il destino dei fondamenti della nostra Repubblica, a partire dal lavoro.

In un’epoca in cui i confini statali tendono a divenire porosi e le amministrazioni nazionali competono tra di loro, è ancora attuale il requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, e in particolare alla dirigenza? I direttori di alcuni dei più importanti musei pubblici del mondo non sono cittadini del Paese che li ospita. In Italia, la riforma del 2016 con cui è stato aperto il reclutamento dei direttori dei più importanti musei e siti archeologici ai cittadini stranieri è stata oggetto di accese critiche e di una dura battaglia giudiziaria. Come, quando e perché è stato introdotto il requisito del possesso della cittadinanza per accedere alla funzione pubblica? Il principio della libera circolazione dei lavoratori stabilito dall’Unione europea in che misura consente agli Stati membri di mantenere la riserva di posti a favore dei propri cittadini? Come si è adattato l’ordinamento italiano? Quali sono le reazioni negli altri Paesi? In un’epoca in cui i confini statali tendono a divenire porosi e le amministrazioni nazionali competono tra di loro, è ancora attuale il requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego e in particolare alla dirigenza?

Il volume si propone di avviare un dialogo interdisciplinare sulle complesse questioni della scuola. Sullo sfondo, la Costituzione: inizio e meta del lungo cammino verso il progetto d’inclusione sociale inscritto nell’art. 3. Inclusione da intendersi in senso lato, come comprensiva delle tante, e varie, situazioni presenti nella realtà sociale (disabilità e disturbi di apprendimento, diversità di matrice etnico-culturale, situazioni di disagio psico-emotivo connesse agli status familiari, diversità di genere...), e come concetto “mobile”, in divenire, da rivedere anche alla luce dei progressi delle neuroscienze, per cui la diversità di apprendere non è una categoria residuale, in cui rientra chi non soddisfa standard predefiniti, ma è la cifra costitutiva di ciascun individuo. Occorre ripensare, così, l’istituzione scolastica come luogo di formazione e di crescita di tutti e di ognuno. A fronte delle proposte di riforma della scuola vi sono, poi, i delicati problemi del finanziamento: quelli che mettono concretamente alla prova l’istruzione come diritto sociale. Quali risposte provengono dalla giurisprudenza? Fino a che punto si possono invocare esigenze di bilancio senza turbare il contenuto essenziale del diritto? Contributi di: Chiara Abbati, Niccolò Angelini, Debora Caldirola, Claudia Bianca Ceffa, Marco Chistolini, Ines Ciolli, Carlo Colapietro, Ilaria De Cesare, Sofia Di Grazia, Elisa Fagnani, Mario Falanga, Monica Ferrari, Giacomo Galazzo, Federico Girelli, Mariangela Giusti, Dario Ianes, Silvia Maggiolini, Giuditta Matucci, Carla Luisa Miscioscia, Matteo Morandi, Francesca Pagani, Giuseppe Eduardo Polizzi, Laura Pomari, Francesco Rigano, Antonella Strazzari, Silvio Troilo, Lorenza Violini.

La rigidità costituzionale è solitamente fatta corrispondere alla protezione normativa della costituzione dalle fonti inferiori. È sufficiente però prendere in considerazione alcune tra le più ‘note’ costituzioni rigide per comprendere come, pur all’interno di tratti comuni, le concrete tecniche di garanzia risultino disomogenee: ciò appare chiaro confrontando, per esempio, le ben diverse ragioni che giustificarono l’aggravamento della procedura nella Costituzione repubblicana del 1948 rispetto a quella statunitense del 1787; non di meno, anche Carte tradizionalmente classificate ‘flessibili’ - come le Chartes francesi del 1814 e del 1830 e lo stesso Statuto albertino - appaiono in realtà caratterizzate da una peculiare ma precisa componente di rigidità: il procedimento legislativo condiviso tra Corona e Camera dei deputati. In particolare, determinante si rivela il conflitto storico e sociale da cui ogni singola costituzione sorge, poiché proprio esso sembra plasmare il ‘senso’ della rigidità ed il suo effettivo operare. Uno studio così impostato è perciò opportuno: non solo per la possibilità di contestualizzare il significato della revisione, ma anche perché l’evoluzione dei conflitti che le costituzioni affrontano può richiedere un ‘aggiornamento’ della rigidità. L’obiettivo non è certo disquisire sulla definizione del concetto, ma interrogarsi sulla tenuta della prescrittività della Carta fondamentale, soprattutto innanzi al mutare delle condizioni che le diedero origine.

È possibile che il giudice amministrativo definisca gli effetti delle sue sentenze di annullamento in modo non retroattivo? Tradizionalmente la cancellazione integrale del passato è sempre stata indicata come il migliore e più forte baluardo della riaffermazione della legalità amministrativa. Al contempo, però, si sono evidenziate ipotesi nelle quali l’annullamento puro e semplice di un atto illegittimo, pur a fronte della necessità di pronunciarlo, può risultare concretamente inutile o addirittura pregiudizievole. Prendendo spunto dall’esame dei rimedi elaborati per evitare situazioni di questo tipo, la ricerca si sofferma in particolare sull’analisi della tecnica della modulazione temporale degli effetti della sentenza di annullamento; tecnica che attribuisce al giudice amministrativo la possibilità di limitare la portata retroattiva delle sue statuizioni. L’indagine è condotta con un approccio di tipo casistico e in un’ottica comparata, attraverso l’approfondimento delle applicazioni pratiche della tecnica di modulazione temporale degli effetti anche in altri ordinamenti giuridici. Lo scopo è quello di provare l’utilità effettiva di questa tecnica, quale meccanismo di flessibilità del sistema, che garantisce l’adeguamento della pronuncia di annullamento alle esigenze effettive del caso di volta in volta affrontato dal giudice.

L'Europa è in crisi. La dominanza dell'economia, la latitanza della politica nelle decisioni tecniche adottate dalle istituzioni europee, l'emersione di tentazioni egemoniche e di egoismi nazionali, la carenza identitaria europea pongono a serio rischio il processo di integrazione. Per coltivare ancora il sogno di una unione dei popoli europei, occorre riscoprire una intensa dimensione giuridica, amministrativa e costituzionale insieme, in cui il diritto non funga da mera infrastruttura delle istanze economiche e finanziarie, ma svolga un ruolo di guida nei rapporti tra diritto, politica ed economia e traghetti verso un nuovo ordine europeo.

Siamo pieni di diritti. O forse siamo pieni di Carte che proclamano i diritti e di giudici disposti a tutelarli. E siamo pieni di pretese che vorremmo che i giudici riconoscessero come diritti. Ma sappiamo che cosa sia un diritto? E in che modo il diritto che rivendichiamo si concili con le pretese degli altri? E se la tutela che oggi riceviamo resisterà alla trasformazione del mondo in cui viviamo e in cui tutto sembra diventare incerto? Questo libro ha un’ambizione, fare un po’ di chiarezza su questi argomenti. Occorre rimuovere incrostazioni che due secoli di retorica e ideologia hanno depositato sul tema dei diritti, sulle loro classificazioni, sull’efficacia delle Carte che li riconoscono, sulla loro sopravvivenza in un mondo dominato dal mercato globale.

Né la moneta unica, né la Carta dei diritti fondamentali per tutti i cittadini europei hanno avuto gli effetti inducenti sperati: omogeneità sociale ed economica appaiono quanto mai lontane nell'UE; l'Unione politica sembra un miraggio. Deflagrate con la crisi, le rigidità e le incongruenze dell'euro hanno innescato il peggio che l'Europa potesse augurarsi: anziché un conflitto sociale (politicamente gestibile) tra chi nella crisi prospera e chi dalla crisi è schiacciato, un pericoloso conflitto tra nazioni dai toni quasi etnici. Né giova alle vittime della crisi invocare i diritti fondamentali della Carta e il proprio status di cittadino europeo. Le ricette messe in campo non smentiscono la filosofia di Maastricht di una competizione tra economie nazionali priva di autentica solidarietà. La solidarietà tra cittadini europei non può instaurarsi senza prima costruire un sistema politico europeo capace di affidarsi alla forza legittimante del conflitto sociale regolato, come già accadde con le costituzioni democratiche del secondo dopoguerra.

Può la geopolitica prescindere dal diritto? No, se non si vuole che i rapporti tra gli attori geopolitici si basino semplicemente sulla ragione del più forte. E può il diritto prescindere dalla geopolitica? No, se si vogliono ricostruire i motivi che hanno portato a certe scelte da parte di chi produce diritto. Ciononostante, geopolitica e diritto sono discipline che sembrano spesso ignorarsi in molte delle grandi sfide della contemporaneità: dalla lotta contro i cambiamenti climatici allo sviluppo delle nuove tecnologie, dalle migrazioni alle guerre, dalla competizione economica fino ai condizionamenti dello sport. Partendo da queste considerazioni e domande, vengono ricostruiti i rapporti tra la due “discipline”, per come sono e per come dovrebbero essere. Infatti, anche coloro che agiscono nel contesto geopolitico dovrebbero costantemente chiedersi se ciò che stanno facendo sia legittimo. Perché la geopolitica non può prescindere dai principi che fondano lo Stato di diritto.